Gebiedsontwikkelingen, culturele ambities en een groeiende waardering voor (industrieel) erfgoed zorgden de afgelopen tien jaar voor een hausse aan nieuwe, vaak spectaculaire culturele accommodaties. Grootstedelijke voorbeelden, zoals het Nieuwe Luxor in Rotterdam en het Muziekgebouw aan ‘t IJ in Amsterdam zijn internationaal bekend, maar ook buiten de grote steden zijn opvallend veel ambitieuze accommodaties gerealiseerd. Nu de exploitatiebudgetten onder druk van de bezuinigingen krimpen, vormen deze stenen een nieuwe uitdaging voor gemeenten en de culturele sector. Waar gemeenten tot enkele jaren geleden de drijvende krachten waren achter het bouwen van accommodaties en het subsidiëren van de maatschappelijke huurders, maken ze nu juist terugtrekkende bewegingen. Dat levert nieuwe strategische vraagstukken op omtrent de vastgoedportefeuille. Hoe beheer en exploitatie van voorzieningen te optimaliseren? Objecten afstoten of juist niet?
De dubbele rol van gemeente bij gemeentelijk, cultureel vastgoed: eigenaar en subsidiënt van de gebruiker.
De gemeentelijke overheid heeft veelal te maken met cultureel vastgoedvraagstukken vanuit twee rollen: de rol van vastgoedeigenaar en de rol van subsidiënt van cultuur. De betrokken gemeentelijke afdelingen die deze rollen vertegenwoordigen lijken echter niet altijd goed samen te werken, terwijl er wel een grote wederzijdse afhankelijkheid is. Zo kunnen beslissingen ten aanzien van cultuurbeleid de positie van de gemeente als vastgoedeigenaar beïnvloeden. Het korten op beleidssubsidies kan bijvoorbeeld substantiële leegstand in of huurbetalingsachterstanden ten aanzien van gemeentelijke vastgoedportefeuilles opleveren. Anderzijds kunnen huurverhogingen leiden tot een verhoogde subsidiebehoefte. Er is dus een sterke tweezijdige relatie tussen vastgoedbeleid en cultuurbeleid. Daarnaast is de rol van de verschillende gebruikers essentieel. Deze rol is ‘gelaagd’: allereerst is de culturele instelling het aanspreekpunt voor de gemeente, maar ook de wensen en het gedrag van andere gebruikers (bijvoorbeeld verenigingen en cultuurproducenten) en het publiek bepalen het succes of falen van een accommodatie.
Door de vele factoren die een rol spelen vormen exploitatievraagstukken van culturele accommodaties een complexe puzzel, waarin exploitatie, cultuurbeleid en vastgoedbeleid componenten zijn. Dat vraagt om een integrale aanpak, maar in de praktijk blijkt zo’n aanpak niet eenvoudig. We hebben immers te maken met: gescheiden rollen, gescheiden financiële verantwoordelijkheden en het grote verschil in ‘horizon’. De horizon van vastgoedbeslissingen en die van cultuurbeleid sluiten niet op elkaar aan. Vastgoedbesluiten worden genomen voor een periode van twintig tot veertig jaar, terwijl het gemeentelijk beleid veelal gericht is op vier jaar. Bij het nemen van een investeringsbesluit worden de kapitaallasten (rente en afschrijving) voor een langere periode vastgelegd, maar de (gedeeltelijke) dekking in de vorm van subsidie houdt daarmee geen gelijke tred. Daarbij komt dat de exploitatie van een instelling niet twintig tot veertig jaar onveranderd blijft. De vraag van het cultuurpubliek is dynamisch en instellingen moeten zich mee ontwikkelen met deze vraag. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de behoefte van het publiek aan bijzondere belevingen buiten de geijkte cultuuraccommodaties. Podia organiseren festivals en programmeren daarom steeds vaker ‘buitenshuis’. Terwijl het vastgoed met een langjarig perspectief is neergezet en de bijbehorende kosten ‘in beton gegoten zijn’, is flexibiliteit nodig om gelijke tred te houden met de wensen van de cultuurconsument.
Overcapaciteit in Oisterwijk
De Noord-Brabantse gemeente Oisterwijk is een interessant voorbeeld van een kleinere gemeente die de afgelopen tien jaar veel geïnvesteerd heeft in cultureel vastgoed en momenteel wordt geconfronteerd met gedeeltelijke leegstand, huurachterstanden en exploitatietekorten. Vooropgesteld: de investeringen van deze gemeente hebben prachtige culturele accommodaties opgeleverd, cultuurcentra Tiliander en Den Boogaard. Toen tot deze investeringen besloten is, was uiteraard niet voorzien dat culturele organisaties zouden gaan krimpen, onder meer vanwege bezuinigingen op gemeentelijke subsidie voor cultuur. In 2004 is het cultuurcluster Tiliander in het centrum van Oisterwijk gerealiseerd en in 2007 Den Boogaard in Moergestel. Beide accommodaties huisvesten meerdere culturele functies, zoals een theaterzaal en een bibliotheek. Adviesbureau BMC heeft, in opdracht van en in nauwe samenwerking met de gemeente en de instelling, eind 2014 en begin 2015 onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om dit vraagstuk aan te pakken. Allereerst is gekeken naar de exploitatie: hoe kan deze verbeterd worden? Hier bleken inderdaad mogelijkheden voor te bestaan, bijvoorbeeld door middel van een andere programmering. Dit was echter slechts een deel van de oplossing. Daarnaast werd de exploitatieproblematiek bij de beide cultuurcentra ook bezien in de bredere context van het maatschappelijk vastgoed in de gemeente Oisterwijk. De gemeente heeft de afgelopen jaren niet alleen geïnvesteerd in de nieuwbouw van Tiliander en Den Boogaard, maar ook in voorzieningen die evenzeer gebruikt (kunnen) worden voor sociaal-culturele doeleinden, zoals brede scholen. Recent is door de provincie Noord-Brabant de herontwikkeling gestart van het KVLterrein, waar ruimte wordt geboden voor verhuur aan creatieve ondernemers en organisaties. Inmiddels hebben zich hier niet alleen ondernemers in de creatieve industrie als huurder gemeld, maar ook een particuliere dansschool en een muziekvereniging. Met krimpende subsidies en afname van het volume van sociaal-culturele voorzieningen enerzijds en de groei van het maatschappelijk vastgoed in het laatste decennium anderzijds, lijkt er in Oisterwijk sprake te zijn van overcapaciteit.
Keuzes maken
Leegstand of dreiging van leegstand dwingt gemeenten te kiezen. Dat geldt voor de gemeente Oisterwijk, maar ook voor veel andere Nederlandse gemeenten. Allereerst kan gedacht worden aan het verhuren van (delen van het pand) op de reguliere vastgoedmarkt. Aandachtspunt daarbij is dat vanwege inefficiënties en bedrijfsspecifieke voorzieningen de (kostprijsdekkende) huur van gemeentelijke culturele nieuwbouwpanden redelijk vaak boven de markthuur ligt. Ook bij de cultuurcentra in Oisterwijk is dit het geval: bij de start is de huur vastgesteld en gematcht met de subsidie voor de huur. Daarbij was echter geen rekening gehouden met toekomstscenario’s waarbij huurders weg zouden vallen en er nieuwe huurders zouden moeten worden gezocht. Tegen markthuur verhuren, als dat in de huidige markt al zou slagen, zou dus betekenen dat er ieder jaar geld bijgelegd moet worden door de gemeente. Overigens is het verhuren door de gemeente aan marktpartijen onder de kostprijs niet toegestaan, want de Wet Markt en Overheid schrijft het doorbelasten van de integrale kostprijs voor. Commerciële partijen zullen echter niet op een te hoge kostprijs afkomen. Ook nieuwe typen organisaties – flexibele, ad hoc gesubsidieerde of ongesubsidieerde partijen en burgerinitiatieven – kunnen of willen niet snel een (veel te) hoge huur betalen.
Een andere – rigoureuzere – vraag kan ook gesteld worden: ‘Welke voorzieningen behouden we en welke stoten we af?’. Door het maken van scherpe keuzes kan budget vrijkomen voor accommodaties die prioriteit krijgen. Verkopen klinkt echter eenvoudiger en lucratiever dan het in de praktijk vaak is. Zo liggen de boekwaardes van de cultuurcentra in Oisterwijk zwaar boven de marktwaarde. Bij Tiliander is dit verschil ruim drie ton en bij Den Boogaard is dit verschil zelfs meer dan 1,3 miljoen euro. Bij verkoop zou dus zwaar afgeboekt moeten worden. Deze negatieve opbrengstpotentie is exemplarisch voor veel nieuw cultureel vastgoed. Soms weegt een dergelijke eenmalige tegenvaller op tegen de contante waarde van de toekomstige exploitatietekorten. In alle gevallen zal de boodschap politiek lastig liggen: in één keer de pijn nemen is nu eenmaal minder populair bij veel politici, dan de situatie onveranderd laten. Om te beoordelen welke structurele wijzigingen kunnen worden aangebracht in de infrastructuur, is aan te bevelen om de totale gemeentelijke portefeuille door te lichten. Een integrale aanpak is daarbij vanzelfsprekend noodzakelijk, het vastgoedbeleid en andere inhoudelijke beleidsvelden moeten hierbij worden betrokken. De vastgoedobjecten kunnen in de integrale afwegingen zowel vanuit functioneel oogpunt beoordeeld worden, als vanuit opbrengstpotentie. Stelregel bij deze laatste exercitie is: als de boekwaarde lager ligt dan de marktwaarde is er sprake van potentiele opbrengst in financiële zin. In het geval van Oisterwijk is één van de mogelijke scenario’s de verdere clustering van culturele instellingen en organisaties in de bestaande cultuurcentra, zodat die financieel en functioneel versterkt worden.
Ook zouden Nederlandse gemeenten kritisch naar hun nieuwbouwplannen kunnen kijken. Volgens onderzoek van het Kadaster in 2014 lijkt geen omslag gaande in de bouwwoede van gemeenten. Het Kadaster constateerde dat voor ongeveer 260 duizend vierkante meter gemeentelijk vastgoed in aanbouw of vergund is door gemeenten (Binnenlands Bestuur, nummer 18, 2014). Van belang is dat – als er toch nieuwbouw plaatsvindt – de businesscase zo flexibel mogelijk is. Dat geldt zowel voor de fysieke ruimtelijke invulling (courantheid van het pand, zodat eenvoudiger een alternatieve huurder gevonden kan worden), als voor de financiële uitwerking. In een vastgoedexploitatie, die voor een periode van twintig tot veertig jaar opgesteld wordt, moet rekening worden gehouden met diverse toekomstige ontwikkelingen. De vraag naar culturele belevingen verandert immers ook met de loop van de tijd. Of het nu gaat om nieuwbouwprojecten of de lopende exploitatie, een integrale aanpak is noodzakelijk.
