Op eigen benen

In de museum- en theatersector zien we de laatste jaren een nieuwe golf van verzelfstandigingen. Het zal het laatste staartje zijn, want de meeste musea en theaters in ons land staan al langer op eigen benen. Op de BMC Cultuurconferentie bespraken we het thema in een workshop met  beleidsmakers uit verschillende gemeenten en bestuurders van culturele instellingen. De recente verzelfstandiging van het Breda’s Museum en fusie met museumstadgenoot MOTI tot Stedelijk Museum Breda diende daarbij als praktijkvoorbeeld.

Het runnen van een theater of museum is geen gemeentelijk kerntaak. Dat is het meest gebruikte motief voor verzelfstandigingen. De moderne overheid ziet voor zichzelf een regierol weggelegd; de exploitatie van gesubsidieerde voorzieningen wordt overgelaten aan daartoe gespecialiseerde private organisaties. In een zakelijke relatie met sturing op budgetprestatie-afspraken. Meestal wordt gekozen voor de stichtingsvorm zonder winstdoelstelling, in analogie met andere lokale gesubsidieerde instellingen, die ook vaak een zelfstandige stichting zijn.

Ondernemerschap en prestaties

Een minstens zo vaak gehanteerd motief voor verzelfstandiging is het vergroten van de mogelijkheden voor cultureel ondernemerschap. Musea en theaters als gemeentelijke afdelingen draaien voor hun financiële administratie, salarisadministratie, inkoop, kantoorautomatisering en telefonie mee in de ambtelijke organisatie. Dat beperkt de organisatie in de vrijheid om zelf te sturen op bedrijfsvoering. Ook qua programmering en profilering ben je als onderdeel een grote gemeentelijke organisatie bepaald niet wendbaar; elke koerswijziging moet worden voorgelegd aan een afdelingshoofd, sectordirecteur, wethouder en soms zelfs aan college en raad. En op het punt van fondswerving, crowdfunding en sponsoring heb je als gemeentelijke organisatie een lagere gunfactor dan een zelfstandige stichting. In de praktijk blijkt dat zelfstandige musea in Nederland inmiddels gemiddeld bijna net zoveel eigen inkomsten genereren als ze aan subsidie ontvangen. Bij gemeentelijke musea ligt het percentage eigen inkomsten gemiddeld slechts op 10 tot 15%; een fors verschil. Bij theaters zien we eenzelfde beeld, ondanks het feit dat de eigen inkomsten hier traditioneel al hoger liggen vanwege de mogelijkheden die een theateraccommodatie biedt in de congres- en vergadermarkt. Niet zelden wordt het perspectief op het genereren van meer eigen inkomsten ook gebruikt om een bezuiniging op te leggen.

Een ander motief voor verzelfstandiging komt voort uit onvrede over de geleverde prestaties. Bijna altijd gaat het dan over de bezoekersaantallen en in het verlengde daarvan over het draagvlak in de lokale of regionale samenleving. En inderdaad, gemeentelijke musea en theaters kennen gemiddeld genomen een lager publieksbereik en daarmee minder eigen inkomsten en relatief vaker tekorten. Wanneer voorgenomen verbetertrajecten niet tot betere resultaten leiden, ontstaat al snel de behoefte de betreffende instelling op afstand te zetten. In die discussie komt geregeld ook de optie op tafel om er helemaal mee te stoppen. Zo dreigde bijvoorbeeld sluiting voor Museum Jan Cunen in Oss (inmiddels succesvol doorgestart als verzelfstandigde museumstichting) en schouwburg De Nieuwe Doelen in Gorinchem (inmiddels succesvol doorgestart als ‘Huis van de Stad’ De Vijf Zinnen, door een commerciële exploitant).

Afstand creëren

Objectief gesproken realiseren verzelfstandigde musea en theaters hogere bezoekersaantallen en betere exploitatieresultaten. Alle reden dus om te verzelfstandiging. Maar verzelfstandiging brengt ook risico’s met zich mee. Een risico op betrekkingsniveau is dat de gemeente er niet in slaagt een goede balans te vinden in de relatie met de verzelfstandigde instelling. In principe moet de gemeente haar (nieuwe) relatie met de verzelfstandigde instelling regelen middels de subsidieovereenkomst, het huurovereenkomstrecht (er van uitgaande dat het gebouw van de gemeente blijft) en een collectiebeheerovereenkomst (in geval van musea). Soms slagen gemeenten er niet in voldoende afstand te bewaren en worden naast de overeenkomsten andere banden met de instelling aangegaan, bijvoorbeeld door zitting te nemen in het bestuur en/of instemmingsrecht te claimen bij benoeming van bestuursleden of leden van de raad van toezicht. De Governance Code Cultuur raadt dit af. Soms kan de afstand ook te groot blijken, waarbij de gemeente zich beroept op de eigen verantwoordelijkheid van de verzelfstandigde organisatie. Op zichzelf een goede houding, maar wel met het risico dat eventuele problemen in de exploitatie van de verzelfstandigde uit de hand lopen en de continuïteit van de instelling in gevaar komt. Gemeenten die denken dat ze exploitatieproblemen van verzelfstandigde instellingen van zich af kunnen houden komen bedrogen uit. Uiteindelijk komt het probleem van een door faillissement bedreigde instelling toch op het bordje van de gemeente.

Personeel en competenties

Ook in het personeelsdossier liggen de nodige risico’s besloten. Wanneer de gemeente er voor kiest om het personeel mee te verzelfstandigen, doen zich heel nieuwe vragen voor: zijn er voldoende competenties aanwezig om het cultureel ondernemerschap te versterken, te werken aan hogere bezoekersaantallen, een groter draagvlak, betere netwerken, meer sponsoring en marketing? Zeker in een situatie van slecht presteren is er veel voor te zeggen om het nieuwe bestuur de vrije hand te geven om een geheel nieuwe organisatie te kunnen bouwen die is toegerust voor de nieuwe ambities. Tijd is hierbij de grootste vijand, want de nieuwe organisatie zal eerst moeten worden bemensd, de administratieve organisatie worden ingeregeld en pas daarna kan gewerkt worden aan programma, netwerken, promotie en marketing. Te grote tijdsdruk heeft het risico dat de nieuwe organisatie wordt overvraagd en een valse start maakt. Ook moet er zicht zijn op herplaatsing van de oude medewerkers (van werk naar werktrajecten), zowel uit oogpunt van goed werkgeverschap jegens de medewerkers als uit financieel oogpunt. Afvloeiingskosten van medewerkers in gemeentelijke dienst kunnen immers hoog oplopen en ook dat is een substantieel risico.

Eigen administratie

De ontvlechting van een theater of museum uit de ambtelijke organisatie is ook financieel en administratief een traject met valkuilen en hobbels. Over de directe kosten en formatie van de werkorganisatie is zelden discussie. Toch is het uitwerken van de door te voeren budgetten en formatie voor zowel de overhead als de backoffice aanzienlijk lastiger. En als het al lukt die toerekening op basis van werkelijke uren te maken, kan er gesteggeld worden over de vraag of het hele budget voor overhead mee mag in de verzelfstandiging of dat een deel bij de gemeente moet blijven als dekking voor reorganisatiekosten.

In de categorie ‘ontvlechtingsdiscussies’ past ook de demarcatie van beheer en onderhoud van het gebouw: wat komt voor rekening van de gemeente als eigenaar/verhuurder en wat is des gebruikers? In de praktijk wordt deze demarcatie vaak niet of onvolledig opgesteld. En geheid leidt dat vroeger of later tot onenigheid over wie waarvoor verantwoordelijk is en wie welke kosten moet dragen. Specifiek voor musea geldt dat op het moment van verzelfstandig ook klare wijn moet worden geschonken over waar de collectie nu precies uit bestaat, of alle werken aanwezig zijn en wat de staat van onderhoud is. Het zal niet de eerste keer zijn dat het collectiebeheer bij het museum niet op orde is. Hierdoor kan het nieuwe bestuur eigenlijk niet de verantwoordelijkheid van het collectiebeheer overnemen, want men weet niet waar men voor tekent. Gemeente doen er dus goed aan bij een voorgenomen verzelfstandiging tijdig te beginnen met het op orde brengen van het collectiebeheer.

Het belang van goed advies

Om risico’s bij verzelfstandigingenoperaties te beperken is het wenselijk een second opinion te vragen op alle overeenkomsten die getekend moeten worden: de overkoepelende verzelfstandigingsovereenkomst, de huurovereenkomst, de collectiebeheerovereenkomst en de subsidieovereenkomst. Uit de second opinion moet blijken of de gevraagde prestaties in verhouding staan tot het beschikbare subsidiebudget; of de overeenkomsten volledig zijn en in voldoende mate werkbare afspraken bevatten; en welke risico’s het nieuwe stichtingsbestuur loopt wanneer zij daadwerkelijk de exploitatieverantwoordelijkheid overneemt.

Denkbaar is een second opinion leidt tot bijstelling van afspraken en/of subsidiebudgetten. Dat kan even lastig zijn, zo vlak voor finale besluitvorming en ondertekening van overeenkomsten, maar zorgt er wel voor dat er een reële startpositie voor de nieuwe organisatie wordt gecreëerd. En dat is winst voor beide partijen.

Verzelfstandigingsgolf